擺在“北漂”多年的劉小玲面前有一件鬧心的事：買了2年多的北京西城區學區房，卻發現掛了前前任戶主的名字，后者利用房屋戶口，“光明正大”地將其孫女安排在該學區上學。萬幸的是，她單位的集體戶口也在西城區，劉小玲自家閨女早在3年前就取得了西城區的入學名額。

要么不能遷入自己的戶口;要么就是再次轉手房屋時，得做降價處理。左右為難的她，日前在一項關于北京市戶籍政策的改革方案中找到了出路。

北京市公安局近日發布了《關于在戶籍派出所設立“公共戶”的工作意見(征求意見稿)》(下稱“征求意見稿”)，該文件提出將在北京全局戶籍派出所推動設立“公共戶”，以解決暫不具備市內遷移條件的本市戶籍人員落戶問題，并根據“公共戶”臨時代管戶口的特性，實行“雙向強制遷移”的管理措施。

所謂公共戶，與本地常住戶口一樣，在教育、子女落戶、房產交易等層面享受同等權利，但二者的區別在于公共戶沒有戶口簿，市民如需使用要憑身份證開具戶籍證明。

根據征求意見稿，六類人群可以辦理公共戶落戶，其中包括：無房無集體戶口者，房屋產權交易中的戶口遷出者，離職遷出集體戶的人群等。

在劉小玲看來，這項戶籍新政兼顧“補漏”和“開路”兩類作用。

補漏，就是有針對性地解決戶口剛需和戶口老賴兩類人群的戶籍歸屬問題;開路，則是進一步落實北京的戶籍準入和調控指標。

“今年，西城區不少事業單位、國企等都在加緊‘集體戶’清理，并減緩新入職員工落在‘集體戶’上的步伐。對于這一部分人群，未來可能將會歸在‘公共戶’上。”她說。

58安居客房產研究院分院院長張波表示，公共戶的含金量與其被賦予的公共服務的范圍相匹配。在公共資源方面，公共戶落戶和普通落戶不會存在明顯差別。但具體到教育資源方面，可能會有一定差異。“換而言之，在中短期內，公共戶在優質教育資源層面相比于‘有房產并落戶’的人群，依然存在一些劣勢。”他說。

值得注意的是，目前北京市尚未對公共戶的教育權利進行明確規定。

多年難題有望得到破解

在因賣家不愿遷出戶口導致的“空掛戶”問題上，劉小玲已經算很幸運了。

北京二手房交易市場上，還有許多北漂的劉小玲們，遭遇戶口老賴，并面臨“學位占用”，子女無法享受該區公共資源的困境。

目前，北京市城六區實行“六年一學位”，即是指同一處房屋地址自用于登記入學之年起，六年內將只提供一個學位(符合計劃生育政策的直系子女除外)。

根據北京市教委規定，在對學生實際居住情況的審核中，“過道房、車庫房、空掛戶”等不符合居住條件的情況，不作為入學資格條件。這就意味著一個家庭購買了二手學區房，但如果賣家不愿遷出戶口，該家庭的子女將無法入學。

劉小玲稱，該規定在實施過程中，由于沒有明確的政策細則，并不嚴格。在她周圍，就存在著不少戶口占有者的子女和房屋占有者的子女都在房屋所在學區就讀的現象。

張波認為，不少二手房交易本身就存在學區因素，戶口未轉出的情況容易讓房產實際產權人的利益受損。

上述征求意見稿規定，根據公共戶臨時代管戶口的特性，實行“雙向強制遷移”的管理措施。一方面，公安戶籍派出所以年度為單位對公共戶進行清理，對具備市內戶口遷移條件的戶內人員動員其遷出，對拒不配合的，依據當事人承諾，實行強制遷移。另一方面，對于房屋所有權已發生轉移，房屋權利人強烈要求原戶內人員遷出，對拒不遷出或者無法通知的，可根據房屋權利人申請，直接將其戶口遷至“公共戶”。

對于二手學區房交易的賣方而言，還存在著因房產出售而導致無處落戶的問題。

對此，征求意見稿在規定“公共戶”的落戶條件時，兩次提及了上述情況。其中明確，因房屋產權交易戶口須遷出，但本人、配偶或直系親屬在本市沒有合法產權住房，戶口無法遷出的;因房屋所有權或者公有住房承租權發生變更，現權利人或者承租人申請將原戶內人員遷出，原戶內人員拒不遷出或無法通知，且其本人、配偶或直系親屬在本市沒有合法產權住房的，均可申請公共戶落戶。

第一財經記者注意到，該征求意見稿中，涉及到“公共戶”落戶問題的原房主，需要滿足“沒有可落戶的房產”的前提條件，而并非交易后，只要“原房產不遷戶”的原房主都可轉到“公共戶”。

對此，張波建議稱，二手房購買方在簽訂合同時，仍需明確關于“戶口遷出”的相關時限。同時，對于涉及到原房主需要轉到“公共戶”的情況，也可以提前將上述情況寫入合約內，這樣可以最大程度地減小不必要的損失。

“空掛戶”的血淚史

事實上，在北京，如何妥善地解決“空掛戶”問題，早已不是一個新的話題。

第一財經記者梳理發現，僅2020年，在人民網“政企直通車”欄目中給北京市政府的“領導留言版”里，關于“空掛戶”問題的留言就有近30條。

一名市民在2020年5月的留言中表示，“前房主有房不遷戶，影響本人換房，這一下就(讓本人)損失幾十萬。并且還占用我房子的學位，讓他們家孩子上學，派出所和法院都表示沒有政策強制他們遷出，希望(北京市)建立公共賬戶以保護房主的合法權益。”

據悉，早在2016年，北京市公安局人口管理總隊負責人就曾公開表示，正研究設立集體公共戶口的詳細方案，預計在2016年年內將出臺具體的政策。但詳細方案在當年并未出臺。

根據中國人民政協會議北京市委員會官網消息，在2020年初召開的北京市政協第十三屆三次會議的提案中，有三項提到了“公共戶”和“解決人戶分離”。其中，“關于逐步解決北京市人戶分離現象提案”的點評次數達到了21697次。

北京市委書記蔡奇曾于2020年在人民網“領導留言板”回應稱，北京市公安局將充分借鑒上海、天津等兄弟單位經驗做法，立足北京市實際情況，研究具體落實辦法，力爭盡快出臺。

作為特大城市，上海在2010年率先啟動了針對“人戶分離”現象的屬地化管理試點工作，并首次提到了“公共戶”的概念。此后，山東、江蘇等部分省市也都出臺了類似規定。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進表示，北京市在解決“空掛戶”問題時，雖然也提出了原房產者“強制遷出”的概念，但由于引入了“公共戶”的概念，給予了遷出家庭在戶籍問題上的主動性，較之廣東等地而言，仍屬于“溫和派”。

利好二手學區房交易？仍待觀察

多名專家告訴第一財經，該政策出臺后，符合北京市公共戶申請條件的人群是否愿意提交公共戶落戶申請，還取決于公共戶的含金量。

對于許多在京打拼多年的人而言，之所以遲遲不敢買房，很大程度上是因為拿不到北京戶口，子女上學問題沒有著落。

即便是在事業單位、國企、央企、政府機關工作，并拿到“集體戶口”的北漂們，成功落戶的背后也有著不為人知的辛酸故事。“在我們單位，可以憑應屆研究生的身份，辦理單位的‘集體戶口’。但如果在合約規定的5年期限內離職，就得支付給單位高昂的違約金;而新單位，可能并沒有‘集體戶口’。”一名在中關村的一家國企從事IT工作的“北漂”告訴第一財經。

此次戶籍政策的出臺，是否意味著落戶北京變得容易了?是否有利于北京二手學區房市場?

根據征求意見稿，因從原單位離職須從原單位集體戶遷出，現單位無集體戶，本人、配偶或直系親屬在本市沒有合法產權住房，戶口無法遷出的;可以把戶口遷到相應的戶籍派出所的公共戶。

嚴躍進認為，這將一定程度上促進二手學區房的住房交易。“由于戶口掛靠學區，公共戶概念的引入，有利于戶口流動，促進學位流通，也讓北京市二手學區房的交易更加順暢。”

他還認為，新政實施后，將有利于二手房市場秩序的建立，避免“空掛戶”等問題產生的人員糾紛和房屋價值縮水等問題。

目前，北京市東西城區一方面有人口調控指標，另一方面卻也是優質教育資源的聚集地，僧多粥少，讓該區域的戶口變成“香餑餑”。公共戶政策出臺后，為了讓子女可以在東西城區上學，是否意味著該區域的房產交易會更多?

在中國房地產數據研究院執行院長陳晟看來，該新政是否將激活北京市熱點區域的樓市，還要等到實施細則出臺后，觀察其是否包含涉及公共戶的教育、醫療等公共資源的配套措施。“考慮到北京市教育資源稀缺的現實情況，公共戶所擁有的公共服務或無法涵蓋該區域的優質教育資源。”他說。

張波指出，從2020年年底的情況來看，北京的學區房的確有一定升溫的態勢，尤其是一些優質學區周邊的房產表現得更為明顯，因此，這一政策本身對于部分學區周圍的房產升溫會起到一定作用，但推動力相對有限。“目前，由于北京樓市已經連續三年降溫，觸底反彈的趨勢可能會表現得更明顯，東西城二手房交易量未來可能還會提升，但不代表是這一政策的推動導致。”他說。

（文內劉小玲為化名）