5分鐘、10分鐘、15分鐘……在整整等待了30分鐘之后，楊皓(化名)終于確信，在佛坪縣高鐵站，他確實無法通過網約車到達酒店了。

數小時前，他乘坐高鐵從西安出發，穿過層層疊疊的秦嶺隧道，才到達這座位于秦嶺深處的“大熊貓之鄉”。

最終，他乘坐上了一輛出租車。說起自己的遭遇，這名出租車司機一臉輕蔑，“網約車?佛坪就沒有什么網約車，連出租車，也才一共9輛 。”

這是楊皓第一次到達佛坪，來之前，網上鋪天蓋地的議論讓他充滿好奇：一個沒有網約車，也沒有麥當勞、肯德基的縣城 ，一個全縣人口只有3.26萬人的“袖珍”小縣——這個數字，甚至不及北京、上海一所普通高等院校的在校生人數。

而在佛坪縣城，當地人議論更多的，卻是今年兩會期間，全國政協委員、陜西省政協副主席李冬玉的一份名為《優化縣級行政區劃，推進經濟一體化發展》的提案(下稱“提案”)。她在提案中稱，中國2800多個縣級行政區中，人口規模在10萬人以下的有200多個，其中5萬人以下的100多個，主要分布在西部。

李冬玉在該提案中提及的優化縣級行政區劃、推進小縣合并試點的建議，直接觸及這座人口小縣最敏感的神經之一。

當地200余名退休老干部甚至還為此專門向漢中市有關領導聯名寫了一份《不贊成政協委員李冬玉同志“關于10萬人以下的縣合并的建議”的建議》(下稱“不贊成建議”)。

何以成縣

佛坪何以成縣?小縣合并，何以在佛坪引起如此大的爭議?帶著這些疑問，第一財經記者趕赴佛坪。

清澈的河水從石縫間穿流，高聳的山峰包裹著縣城，是佛坪這座縣城留給記者的第一印象。

佛坪所在的秦嶺，是中國南、北方地區的地理分界線，《三國演義》中魏延向諸葛亮建議的“子午谷”，便是佛坪境內的一條古老棧道。

佛坪縣城，則位于秦嶺南麓的一處狹長山地上，南北長約兩三公里，東西寬則僅有數百米，全縣3.26萬人中，縣城8000余人居住在椒溪河兩岸。

數百年來，椒溪河水順流而下，匯入漢江，最終，又匯入長江。而全縣90%以上的森林覆蓋率、大大小小240多條山河溪流，又讓佛坪成為長江中上游國家“南水北調”工程的水源涵養地和陜西“引漢濟渭”工程的重要調水點之一。

與佛坪縣地理、人口類似的，還有同居秦嶺深處的留壩縣，這座被稱為“秦漢咽喉”之地的縣城，全縣人口4.34萬人，僅比佛坪縣多了1萬余人。

也因此，當“小縣合并”風聲傳出時，當佛坪因為人口少成為全國的議論焦點時，留壩便成為佛坪人最愿意向外界介紹的鄰縣之一。

佛坪何時成縣?一本由佛坪縣委宣傳部提供的《佛坪廳志》，記載了200多年前佛坪首次成“廳”的詳細過程。

“東、西、南三面山境千余里，皆層巒疊嶂，鳥道羊腸，皆為深山老林，居民日漸開辟，人口滋繁，而僻在深山，距縣城二三四五百里不等……屬于秦嶺要地，五方雜處，良莠不齊。縣官遠在數百里之外，雖極精明能干，依恐難于周密，藏奸匿匪，深為可虞。遇有命盜案件，知縣勘驗辦案，實有鞭長莫及之勢，而民間運輸糧食、案件訴訟，往返七百余里，溪流山間阻隔，官民皆甚形苦累。”道光四年(1824年)，時任陜西巡撫盧坤在上呈給道光帝的一份名為《會議添設佛坪廳治疏》的奏折中稱，佛坪地處秦嶺偏遠山地，容易引發動亂，而地方官府的管理，卻又鞭長莫及，最終，道光帝于1825年設立佛坪廳，管理范圍橫跨秦嶺南、北麓，治所位于現在的周至縣境內、秦嶺北麓的“佛爺坪”。

1922至1926年間，位于秦嶺深山的佛坪縣，成為土匪滋生、藏匿之地，先后多任縣知事被生擒、殺害，1926年9月，時任縣知事為躲避土匪，將治所由佛爺坪遷至袁家莊，即如今的佛坪縣城所在地。

在當地人眼中，發生于佛坪縣的這段往事，最終成為后來上映的電影《讓子彈飛》的編輯素材來源，不過，第一財經記者經多方查找，未能從公開資料中印證此事。

地處深山、加之交通不便，造成佛坪縣的人口長期徘徊于三四萬之間，新中國成立后的1958年時，佛坪縣因人口稀少等多種因素，被撤銷縣制，境內轄地中，秦嶺以南之地，被分別劃入洋縣和石泉縣，嶺北之地，則劃歸周至縣。

但令人意想不到的是，佛坪剛被撤縣不久，當地便因位居深山、交通閉塞再次成為土匪嘯聚之地。一份由佛坪縣地方志編纂委員會編寫的《佛坪縣志》，記載了當時的過程：一伙由三百多人組成、從甘肅串至當地瓦寨子村的犯罪分子，陰謀以秦嶺的崇山峻嶺為掩護，在當地發動暴亂。

最終，該事件雖被平息，卻也讓當地意識到，雖然佛坪人少，但地理位置確實殊為重要，1961年9月，佛坪縣被再次恢復，并一直延續至今。

人少尷尬

但佛坪人少的事實，卻一直未因建制的恢復而有大的改觀，全縣人口還呈現出逐年下降的趨勢：1990年，佛坪全縣人口為35710人;2010年，變成32999人;2019年，全縣常住人口為30181人，30年間，佛坪縣的總人口不僅未增加，反而減少了5529人。

人口在減少，在校的學生人數也在減少。佛坪縣共有一所初中、一所高中，以及幾所鄉鎮小學。數據顯示，2012年時，佛坪縣尚有在校生3435人，到2017年，全縣的在校學生人數已經下降到2914名。

不過，地處秦嶺南麓、森林覆蓋率90%以上的獨特環境，也讓佛坪成為“大熊貓之鄉”和“中國山茱萸之鄉”，借助這種優美的生態優勢，佛坪一邊發展中藥材、蘑菇種植等涉農產業;一邊圍繞大熊貓發展全域旅游，伴隨著高鐵的開通，旅游旺季來臨時，縣城也人來人往，旺季一過縣城又回歸沉靜和孤寂。

4月28日晚上，第一財經記者漫步佛坪縣城時發現，才過晚上7點鐘，街頭一些店鋪的大門，就已經上鎖了，大街上，一些行人迎著路燈，沿著縣城的主干道悠閑地聊天、散步。整個縣城最繁華的地段，便是位于縣城中心地段、一座連接椒溪河兩岸的大橋橋頭，橋頭的東岸，是一個數百平方米的廣場，廣場上，不少中年婦女正踩著節拍，整齊地跟著節奏，享受著屬于她們的“廣場舞時間”。

即便是縣城最繁華的路段，第一財經記者也未能看到紅綠燈的出現， 實際上，在整個縣城前后跑了兩圈，記者也沒有看到紅綠燈——即便是只有兩個車道的主干道上，也并沒有太多車輛，不過，為了避免事故，當地還是在橋頭這個最繁華的路口，設置了幾個攝像頭。

一位在橋頭等客的出租車司機說，他在縣城跑了20多年出租，最初，全縣只有3輛出租車; 后來，隨著高鐵佛坪站的開通，才又增加了3輛;再后，隨著外地游客增多，當地又增加了3輛。

在當地，最熱門的職業，是考公務員，再次之，是到事業單位、國有企業去上班，也因此，雖然整個縣城的常住人口只有8000多人，但在政府、事業單位上班的，僅公開的數據就有2000多人。

佛坪縣委機構編制委員會辦公室的一份資料顯示，截至2020年底，全縣有各類編制2194名，其中行政編制640名，事業編制1554名。而《佛坪縣2019年國民經濟和社會發展統計公報》則顯示，全縣機關事業單位養老保險人數2991人。

人少，賺錢的機會就少。一位在縣城開了20多年摩托車專賣店的店主說，他從年輕時，就開始在縣城開店，因為山路多，佛坪的摩托車銷量一直都比較穩定，但即便如此，由于人口基數不高，他每月能賣出的摩托車數量，也不過10多輛。

生意難做，遍布大街小巷的一些飯館里，顧客往往寥寥。第一財經記者先后在當天傍晚時分，走進10多家飯館，但大多時候看到的都是百無聊賴坐在大堂里等待食客的店主。

佛坪縣2018年、2019年國民經濟和社會發展統計公報顯示，2018年時，全縣財政總收入為7179.8萬元，而2019年，這一數字則為6262.2萬元，同比下降12.8%;2018年時，全縣的地方財政為3943萬元，而到了2019年，這一數字則為3660萬元，同比下降7.2%。

上述公報同時顯示，佛坪縣這兩年的財政支出分別為8億元、7.97億元。

地方財政收入與財政支出的巨大反差，最終成為李冬玉在今年兩會上提出“優化縣級行政區劃、推進小縣合并試點”的理由之一。

李冬玉在提案中稱，縣級政區是國家治理體系的根基，通過區域經濟一體化發展優化縣級行政區劃，合并小縣以擴大縣域經濟規模，能夠起到節約行政成本，提高行政效率，助力建設現代化都市圈的作用。

“優化縣級行政區劃，有兩方面的現實需要。”李冬玉稱，其一是，人口數量一旦不足，就可能制約經濟發展，這在一些人口小縣的表現中尤為突出，越是人口規模小、經濟欠發達的縣，人口流失越嚴重;其二是，在縣級行政區劃中，大都需要同時設置黨委、人大、政府、政協、紀檢、公檢法司等行政事業和社會組織，并配套建設辦公場所和科教體文衛等基礎設施，財政供養人員和基礎設施建設每年都需大量的財政支出，最終造成行政成本高、公共基礎設施浪費大。

“近年來，隨著鄉鎮和行政村的撤并，鎮村數量的減少以及鄉鎮村交通、通信條件的改善，撤并小縣條件已經成熟。”李冬玉因此建議，可以對人口規模低于10萬人的內地小縣先行合并試點(可整縣合并，也可保留鄉鎮級管理穩定拆分小縣)，提案中提及的“2019年常住人口3.02萬人的西部某縣”，更被一些佛坪人認為，是在暗指佛坪。

財政缺口

很快，不少佛坪人都知道了李冬玉的上述提案內容，包括一些在佛坪工作、生活了幾十年的佛坪縣退休老干部。

“(提案)這個消息傳出以后，佛坪人民反響比較大，對佛坪經濟的發展影響也很大。”曾任佛坪縣委副書記、佛坪縣人大常委會主任的蘇明錫在接受第一財經采訪時說，佛坪縣雖小，但它同時承載著自然資源、野生動物的保護等職責，又處在秦嶺深山之中，很有必要設立一個縣級政權來加強管理，但伴隨著輿論的發酵，一些本打算在佛坪投資的招商引資項目，看到佛坪很可能撤縣，也開始猶豫起來，甚至干脆撤資了。

而田文學、翟懷民等在內的當地200余名退休老干部，甚至還在得知上述提案內容后的3月18日，專門給陜西省有關領導聯名寫了一份不贊成建議。

“小縣，有小縣的價值。佛坪也不是一開始財政收入就下降到3000多萬的。”佛坪縣一位退休老干部對第一財經表示，由于地處秦嶺深處，佛坪雖人口不多，但礦產資源卻十分豐富，僅已探明的，就有黃金、大理石、石英石、云母、水晶、石墨、剛玉、花崗巖等20多個品種。30多年以前，佛坪縣的財政收入在最高峰時也有七八千萬元，那時，佛坪縣既有以砍伐森林、大樹為主業的木材加工廠、木地板廠，也有以秦嶺礦產開發、冶煉為主業的石英廠、硅碳棒廠、大理石礦廠以及其他礦業公司，其中，一家國有伐木場的職工達到1100多人，每年僅這家伐木場就要采伐兩三萬立方米的樹木。

結果，雖然佛坪的財政、稅收上去了，但由此導致的結果也是嚴重的。此后的2002年、2007年，由于秦嶺樹木被大肆砍伐，佛坪縣先后兩次遭遇洪災。

其中，僅2002年6月的一場洪災，就造成了全縣3.5萬人受災，導致237人死亡、失蹤，10564間房屋倒塌，3250人無家可歸。

“如果說要撤縣、并縣，那時就是最好的機會。”回憶當年，翟懷民說，當時看著滿目瘡痍的家園，他的心里充滿了絕望。大部分人都已經一無所有，但即便如此，國家也并沒有放棄他們，或者干脆撤縣、并縣、搬遷家園，反而投入大量人力、財力，重建了佛坪縣城。

“這說明，國家對佛坪的定位是清楚的，在佛坪設縣，也是有淵源、有價值的。”曾任職佛坪縣委黨校校長的田文學也說。

作為國寶之一，大熊貓的主要棲息地，就是四川、秦嶺一帶，而生活在佛坪一帶的大熊貓，無論是種群數量，還是分布密度，都是全國之最，其他諸如朱鹮、金絲猴、羚羊，也都以佛坪為主要棲息地，為此，聯合國教科文組織還將佛坪的動植物資源列為重點基因庫。

當年，也正是為了還給大熊貓、朱鹮等珍稀動物一個更健康、更綠色的棲息地，同時，也是為了保障北京、西安等地的用水安全，佛坪先后關停了石英廠、硅碳棒廠，還有大量的伐木廠，佛坪縣財政收入因此出現下滑，“佛坪這么做，當然是為國家做貢獻，但自身其實也是做出了很大犧牲的”。田文學說，現在，整個秦嶺地區，共生活著300多只大熊貓，其中，佛坪地區就有一兩百只，老的、小的、公的、母的都有，在全球已經發現并拍攝到的8只棕色大熊貓中，有6只都是在佛坪縣境內發現的。

如今，總面積1279平方公里的佛坪，已經被全境列入限制開發區域，其中佛坪國家級自然保護區和觀音山省級自然保護區427.74平方公里則屬于禁止開發區域。

伴隨著工業項目的關停，佛坪財政收入也開始出現下滑，甚至出現了財政支出缺口。佛坪縣在一份呈送給陜西省有關部門的《關于建立省級生態環境補償機制的建議》中稱，佛坪縣在關停了礦產資源開發等一批污染環境的企業后，由于缺少工礦業及重大項目支撐，全縣財政收入基礎不穩、增收十分困難，再加上每年生態保護、植被恢復、水土綜合治理等各類支出也在不斷增加，當地已形成新的財政缺口。

未來何在

“佛坪是南水北調的重要水源地，也是引漢濟渭的重要供水點。”田文學認為，佛坪這樣的小縣城，兼具大城市水源地與珍稀動物保護的雙重價值，是無法直接用金錢計算與衡量的。雖然這幾年國家對佛坪的財政投入確實在加大，但應該看到的是，這些投入大部分用于建設秦嶺的秀麗山水，真正用于人員開支的僅是一小部分，不能因為佛坪財政收入少就裁并一個縣級政府，相反，應將佛坪的地位提升到整個秦嶺的生態保護與水源地保護層面，給予佛坪更恰當的定位。

“如果確實是因為佛坪一些行政部門設置問題，可以考慮將佛坪定位于秦嶺特區。”田文學建議，秦嶺作為中國重要的綠水青山承載地，既需要人類的適當活動，又不應因過度活動，最終破壞秦嶺生態，因此在該地區一些行政單位的定位上，既要考慮到秦嶺生態的保護，又不該因行政區域設置造成冗員泛濫，最終既給國家財政造成負擔，又給秦嶺生態埋下隱患。

第一財經記者采訪發現，田文學的這種建議，其實已經在近期出臺的漢中市“十四五”規劃中得到體現。根據該規劃，包括佛坪縣、寧強縣、鎮巴縣以及略陽縣、留壩縣等在內的秦嶺、大巴山脈沿線區域，均被漢中市分別列入了控制規模型、疏解限制型縣市。其中，對佛坪縣的發展定位是，以生態旅游和綠色產業為主的精美、宜居、和諧的山水家園。

對于佛坪的未來，蘇明錫則提出了兩種建議：一種是，作為一個以自然資源、動植物資源保護為定位的縣域，可將佛坪設為自然保護特區;另一種是，將佛坪定義為“西安的后花園”，服務于西安這個國家級大都市的休閑旅游需求。

“佛坪的未來，還是要靠旅游，這是最終的出路。”蘇明錫說，伴隨著國家對秦嶺的保護，佛坪基本失去了工業開發的可能性，下一步，佛坪還是應該重點把旅游做好，圍繞全縣的自然特色，發展全域旅游，相當于把全縣打造成為一個大的旅游景點。

意識到自身獨特環境、區位優勢的佛坪縣，也開始圍繞“古道明珠、靜美佛坪”這個新定位，在全縣發力推動全域旅游、開展山茱萸等中藥種植，加快向省級休閑農業與鄉村旅游示范縣轉型。

不過，遠水畢竟難解近渴，面對不斷加大的財政缺口，佛坪縣也在不斷向上級呼吁，希望陜西省盡快建立省級生態環境補償機制，綜合考慮佛坪的生態功能區面積以及生態投入、生態移民、群眾生態補助等因素，加大對佛坪的支持力度，使佛坪能逐步實現基本公共服務均等化。