公園里，“格格”們商拍太煩人了

專家：地方立法為公園平衡商拍需求和管理秩序

近日，北海公園門區(qū)及重點(diǎn)游覽區(qū)域已全部增設(shè)抵制攬客商拍提示牌，提醒游客共同營(yíng)造文明游園環(huán)境;天壇公園根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)商拍擾序治理規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，祈年殿等古建院落和園內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域?qū)ι膛淖鞒黾s束……本月以來，北京市部分市屬公園對(duì)商拍予以規(guī)范引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

實(shí)際上，這并非個(gè)例，《法治日?qǐng)?bào)》記者梳理公開信息發(fā)現(xiàn)，目前湖南省長(zhǎng)沙市的綜合性城市公園橘子洲、陜西省西安市的大型皇家園林式文化主題公園大唐芙蓉園等也已對(duì)商拍作出約束。

為何一些公園要對(duì)商拍“出手”?據(jù)調(diào)查了解，實(shí)踐中，少數(shù)商拍從業(yè)者會(huì)長(zhǎng)時(shí)間霸占最佳拍攝點(diǎn)或?yàn)榱伺臄z效果不惜踐踏草坪、在禁入?yún)^(qū)域拍攝，這些商拍亂象往往會(huì)引發(fā)投訴，這也是商拍被公園約束的主要原因。

對(duì)此，有人表示贊同，因?yàn)檫@種行為擾亂了公園秩序，影響了其他游客的游覽體驗(yàn);也有人認(rèn)為，游客商拍需求確實(shí)存在，公園方不該“一刀切”，加強(qiáng)規(guī)范管理即可。

在受訪專家看來，城市公園的服務(wù)管理事項(xiàng)，可以由地方立法實(shí)現(xiàn)，公園可以對(duì)無序商拍進(jìn)行管理，實(shí)踐中，已經(jīng)有數(shù)十個(gè)城市出臺(tái)了公園條例授權(quán)公園管理機(jī)構(gòu)行使管理權(quán)，其中包括對(duì)公園游覽秩序的維護(hù)。對(duì)于沒有破壞游覽秩序的商拍，公園管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)地方立法授權(quán)通過設(shè)定許可的方式予以允許，同時(shí)設(shè)定商拍規(guī)則，這樣既避免游覽秩序的破壞，又能滿足游客的拍攝需求。

多地公園約束商拍

一塊約一米高、半米寬的咖啡色告示牌豎在安檢口，中間四個(gè)白色大字“謝絕帶入”非常醒目，告示牌的上面是一行提示“共享文明游園 抵制攬客商拍”，告示牌下半部分的提示是：“謝絕攜帶打光燈、遮光板等攝影攝像器材入園。謝絕攜帶有明顯商拍信息、涉嫌商拍攬客的物品入園。”

這是記者今年12月19日在北京市北海公園南門看到的一幕。

通過安檢后進(jìn)入北海公園，路邊豎著一塊告示牌——北海公園游客不文明行為曝光臺(tái)，右下角有一項(xiàng)是“占道拍照”。走過永安橋，順著公園道路往前走，過陟山橋，一直走到公園北門，這里也豎著一塊和南門一樣的告示牌。再向左折行，往靜心齋、五龍亭方向，記者看到，靜心齋的告示牌文字提示是“謝絕商拍人員進(jìn)入”，并附有投訴電話。

公園里的游客不少，其中有穿著古裝拍照的游客，但記者沒有發(fā)現(xiàn)有人帶著大包小包的服裝道具和拍攝器材。有工作人員在景區(qū)來回走動(dòng)執(zhí)勤，一旦有游客投訴商拍擾民情況，就會(huì)上前詢問。

北京市民李婧(化名)向記者回憶，就在不久前，北海公園的商拍還很多，嚴(yán)重影響游覽秩序。

“當(dāng)時(shí)是周末，我?guī)е?0歲的女兒到這玩，從永安橋開始，就看到有不少穿著‘格格’服裝的游客在拍照，給他們拍照的人則是大包小包各種器材，有的還現(xiàn)場(chǎng)化妝。”李婧說。

為了避開這些拍照的游客，李婧帶著女兒繞往漪瀾堂方向，但“格格”依然未見減少，因?yàn)檫@里的長(zhǎng)廊景色好。她邊走邊和女兒數(shù)“格格”，等走到陟山橋時(shí)大吃一驚，竟然有130多名“格格”，其中有不少“格格”旁邊跟著攝影師或攝影團(tuán)隊(duì)，明顯屬于商拍。在陟山橋上，更是有4名“格格”擺拍各種造型，攝影師差不多拍了20多分鐘，“不少游客都在等他們，最后我們也沒機(jī)會(huì)在橋上拍照”。

“這種商拍嚴(yán)重影響了游客的游園體驗(yàn)，就應(yīng)該管管。”李婧說。

記者隨后前往附近的景山公園，在公園里面登山的路口邊，則是“謝絕商拍”的告示牌，上面寫著“山體區(qū)域道路狹窄，禁止未經(jīng)允許的商業(yè)拍照、拍攝、直播占道。”

記者梳理公開信息發(fā)現(xiàn)，除北京外，全國(guó)多地有多家公園明確對(duì)商拍進(jìn)行約束。比如大型皇家園林式文化主題公園——大唐芙蓉園發(fā)布提示：景區(qū)內(nèi)禁止占用通道或廣場(chǎng)進(jìn)行旅拍以及旅拍人員在園區(qū)內(nèi)或大門廣場(chǎng)推銷旅拍產(chǎn)品等不文明行為;綜合性城市公園——橘子洲景區(qū)從2024年10月底開始全面開展旅游秩序?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)，其中包括禁止任何未經(jīng)景區(qū)批準(zhǔn)的商業(yè)性拍攝行為。登錄橘子洲景區(qū)預(yù)約界面，在“游客注意事項(xiàng)”中也明確提及，未經(jīng)景區(qū)允許，禁止進(jìn)行商業(yè)性拍攝等非參觀游覽活動(dòng)。

商拍游覽易生沖突

值得注意的是，對(duì)于游客自拍和互相拍照，北海公園并未禁止。據(jù)了解，近期北海公園部分區(qū)域的告示牌從最開始的“謝絕商拍”替換成“禁止商拍擾序”，重點(diǎn)區(qū)域的告示牌提示為“謝絕商拍人員進(jìn)入”，表明公園重點(diǎn)關(guān)注的還是擾序的商拍。

“游客經(jīng)常會(huì)投訴，有些商拍長(zhǎng)期占據(jù)熱門景點(diǎn)，導(dǎo)致別人沒法正常游玩，希望我們能好好治理這些商拍，由此引發(fā)的矛盾糾紛也不少。”有公園工作人員表示。

據(jù)了解，“商拍擾序”行為包括但不僅限于：攜帶大量服裝、攝影器材、營(yíng)地車等道具和載具進(jìn)入市屬公園，長(zhǎng)時(shí)間占道、圈地進(jìn)行化妝、換裝、跟拍、聚集等拍攝行為及因商業(yè)拍攝引發(fā)的其他擾序行為。

公開資料顯示，我國(guó)城市公園類型有10余種，其中既包括常見的綜合公園、社區(qū)公園、游園，也包括專類公園例如動(dòng)物園、植物園、濱水公園、城市濕地公園等。

城市公園承載著改善生態(tài)、休閑游憩、科普教育等多重功能，是群眾生活和城市功能不可或缺的重要內(nèi)容。據(jù)報(bào)道，目前全國(guó)城市綜合公園、社區(qū)公園、專類公園等公園超2.8萬個(gè)，北京、深圳等城市建成了“千園之城”。

北京市攝影行業(yè)一位人士向記者介紹，到公園游覽拍照就是當(dāng)前流行元素之一，特別是在具有文化底蘊(yùn)的古建筑景點(diǎn)、風(fēng)景秀美的熱門景點(diǎn)拍一組個(gè)性化照片，成為人們旅游時(shí)的期望與追求，再加上社交平臺(tái)的快捷溝通和拍攝設(shè)備的小型化、可移動(dòng)，都促成了商拍熱。

“一些商拍人士為了追求效果，不管不顧他人感受，踩踏草坪、闖入禁入?yún)^(qū)域，有時(shí)候還會(huì)進(jìn)行大規(guī)模拍攝活動(dòng)，攜帶大量器材、產(chǎn)生大量噪聲，這些擾序行為讓其他游客的游園體驗(yàn)感大打折扣，也讓正常的商拍在他人眼里‘變了味’。”上述攝影行業(yè)人士說。

地方立法精細(xì)管理

2024年12月1日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《城市公園管理辦法》開始實(shí)施。其中規(guī)定，城市公園是公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順解釋說，“公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施”在行政法理論上屬于公物(學(xué)術(shù)概念，非法律用語)的范疇。城市公園屬于一般性公物，即行政主體可以直接提供于公眾之用，任何人都有權(quán)使用，同時(shí)無權(quán)排他使用，以維持和增進(jìn)公共福祉。從這一層面講，任何人包括商拍者都可以到公園里拍攝。因此，商拍可以看作對(duì)公園設(shè)施的特殊利用，只要其占用空間和時(shí)間不影響其他游客，不具有排他性，就應(yīng)該被允許，而不應(yīng)該單純以占用時(shí)間長(zhǎng)為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，比如景點(diǎn)沒有游客時(shí)，可以長(zhǎng)時(shí)間占用進(jìn)行商拍，這樣能夠鼓勵(lì)公物使用效率最大化。

“但另一方面，其他游客的權(quán)利也需要保障，甚至在法益上，其他游客的權(quán)利共同構(gòu)成的游園秩序要大于商拍權(quán)利，也就是說，商拍必須遵守公園的秩序管理。”他說。

如何實(shí)現(xiàn)游客商拍需求和景區(qū)秩序之間的平衡?受訪專家認(rèn)為，主要依靠的還是公園管理機(jī)構(gòu)。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前已經(jīng)有數(shù)十個(gè)城市出臺(tái)了公園條例，授權(quán)公園管理機(jī)構(gòu)維護(hù)正常游覽秩序，為當(dāng)?shù)爻鞘泄珗@服務(wù)管理提供了法規(guī)依據(jù)和保障。

北京部分市屬公園禁止無序商拍主要是依據(jù)《北京市公園條例》《北京市旅游條例》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。《北京市公園條例》第四十六條明確：禁止游人影響園容和游覽秩序的行為。《北京市旅游條例》第三十八條規(guī)定：景區(qū)對(duì)擅自擺攤、圈地和占點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)行為，有權(quán)采取制止、勸離或者拒絕提供服務(wù)等措施。

《廣州市公園條例》規(guī)定，游客“不遵守公園管理規(guī)定，妨礙公園管理活動(dòng)”“破壞公園游覽秩序”的，由園林行政主管部門實(shí)施行政處罰。園林行政主管部門可以委托符合法律規(guī)定條件的公園管理機(jī)構(gòu)實(shí)施這種行政處罰。此外，如果游客構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法予以處罰。

楊建順認(rèn)為，《廣州市公園條例》的規(guī)定值得其他地方借鑒，既通過地方立法授權(quán)公園管理機(jī)構(gòu)對(duì)公園的明確管理權(quán)限，又使公園管理機(jī)構(gòu)受托對(duì)不遵守公園管理規(guī)定的行為依法實(shí)施行政處罰，還與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法形成銜接，職權(quán)范圍完整且明確。

為多家公園文旅企業(yè)提供法律服務(wù)的北京志霖律師事務(wù)所高級(jí)合伙人邱莉認(rèn)為，從法律實(shí)務(wù)的角度看，隨著社會(huì)的進(jìn)步和人們法治意識(shí)的提高，“法無禁止即可為”的觀念深入人心，通過查詢和檢索，禁止無序商拍僅出現(xiàn)在一些公園的參觀須知中，并無法律法規(guī)等上位法的明確規(guī)定，《北京市旅游條例》等地方立法也沒有明確將無序商業(yè)拍攝納入旅游不文明行為范圍中，因此，公園管理機(jī)構(gòu)或行政主管部門在禁止無序商拍時(shí)可能容易引發(fā)糾紛甚至訴訟。

邱莉解釋道，根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法，法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為都被納入受案范圍。根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能的需要，越來越多的公共管理和服務(wù)職能由社會(huì)組織承擔(dān)，一旦公民認(rèn)為這些組織(比如公園)的行為侵犯了自己的合法權(quán)益，也可能對(duì)其提起訴訟。雖然目前從公開信息中尚未檢索到因無序商拍引發(fā)的訴訟，但相關(guān)法規(guī)可以在修訂時(shí)對(duì)此予以明確規(guī)定，或者通過列舉解釋的方式予以明確。一旦實(shí)務(wù)中出現(xiàn)此類訴訟，則需要審判機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的立法目的及相關(guān)規(guī)定作出判決。

逛公園是平常事，楊建順建議，還沒有制定公園條例的地方應(yīng)盡快立法，明確授權(quán)公園管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限;已經(jīng)制定公園條例的地方，修訂時(shí)明確授權(quán)公園管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限。在各地普遍制定公園立法的基礎(chǔ)上，國(guó)家可以將《城市公園管理辦法》上升到行政法規(guī)層面，制定城市公園管理?xiàng)l例，對(duì)相關(guān)問題予以規(guī)范。